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Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, Sent. n. 5 del 13 febbraio 2023, sui limiti operativi del vincolo di destinazione d’uso dei beni culturali – Il caso del ristorante di Roma “Il Vero Alfredo”[1] Giuseppe Chiantera |
Abstract
L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 13 febbraio 2023, n. 5, esaminando il caso ”Il Vero Alfredo”, si è pronunciata positivamente in merito alla possibilità, per l’amministrazione statale, di tutelare tramite vincolo di destinazione d’uso i beni di cui all’art. 10, comma 3, lett. d) del Codice dei beni culturali. La Plenaria coglie inoltre l’occasione per fare il punto sul regime giuridico applicabile ai c.d. beni culturali immateriali, ritenuti tutelabili per il tramite degli ordinari strumenti normativi previsti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Sommario:
- La vicenda processuale pregressa e le questioni rimesse all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Tar Lazio 5684/2021 Roma, Sez. II-quater, 19 maggio 2021, n. 5864; giudizio d’appello (Consiglio di Stato, Sez. 6, n. 5357/2022);
- La decisione ed i principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato
a) L’orientamento che nega l’ammissibilità del vincolo culturale di destinazione d’uso
b) L’orientamento che collega l’ammissibilità del vincolo a circostanze eccezionali e circoscritte
c) L’orientamento che ammette il vincolo sulla base di adeguata motivazione
d) La pronuncia dell’Adunanza Plenaria
e) Le espressioni di identità culturale collettiva
- Conclusioni
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La pronuncia in esame si pone al centro di una questione inerente alla disciplina italiana dei beni culturali: l’individuazione degli strumenti di tutela del bene culturale immateriale nell’ambito di un contesto normativo improntato alla materialità[2].
- La vicenda processuale pregressa e le questioni rimesse all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Tar Lazio 5684/2021 Roma, Sez. II-quater, 19 maggio 2021, n. 5864; giudizio d’appello (Consiglio di Stato, Sez. 6, n. 5357/2022)
Nella Piazza Augusto Imperatore di Roma esiste un complesso immobiliare all’interno del quale viene esercitata fin dal 1950 un’attività di ristorazione all’insegna “Il Vero Alfredo”[3].
L’immobile in cui è esercitata tale attività, inizialmente di proprietà pubblica, è stato in seguito dichiarato alienabile ed è stato acquistato dalla società privata Atlantica Properties.
Nel corso del 2015 la nuova proprietaria dell’immobile in cui è esercitata l’attività disdice il contratto di locazione commerciale e nel 2018 il Tribunale di Roma intima il rilascio dei locali fissando il termine per l’esecuzione al marzo del 2018.
Nelle more era accaduto che nel 2007 il Ministero dei beni culturali (ora Ministero della cultura) avesse avviato il procedimento finalizzato a vincolare ai sensi del Codice dei beni culturali (D.Lgs. n. 42/2004) l’intero locale adibito a ristorante, secondo le previsioni di cui all’art. 7bis del Codice stesso.
A seguito della sentenza civile di rilascio dei locali, la società proprietaria avvia la conseguente azione esecutiva e il Ministero chiede al funzionario dell’Ufficio notificazioni, esecuzioni e protesti (UNEP) presso la competente Corte d’Appello la sospensiva dell’esecuzione per il rilascio dell’immobile al fine di non alterare i valori oggetto di tutela nelle more della definizione del procedimento di apposizione del vincolo.
Nel luglio del 2018 il Ministero della cultura adotta il provvedimento di imposizione del vincolo di cui agli artt. 7bis e 10 del citato Codice[4]. Il decreto in questione non si limita a dichiarare il particolare interesse dei locali e delle suppellettili ivi contenute, ma giunge ad includere nelle disposizioni di tutela anche il successo di una formula gastronomica e di ospitalità, perpetuatasi attraverso immutate prassi di attività. Il vincolo pertanto impone il mantenimento dell’attuale destinazione d’uso del locale, perpetuandone in qualche misura anche l’assetto immateriale, umano ed organizzativo (c.d. vincolo di destinazione d’uso).
La società proprietaria dell’immobile impugna dinanzi al T.A.R. del Lazio il decreto impositivo del vincolo lamentandone diversi profili di illegittimità.
Il Tribunale amministrativo accoglie il ricorso e annulla il provvedimento impositivo del vincolo osservando che il Ministero ha ecceduto i limiti sottesi alle previsioni di cui ai citati artt. 7bis e 10 del Codice del 2004 (sent. n. 5865/2021).
La sentenza in questione viene impugnata in appello dalla società titolare dell’attività di ristorazione.
La Sesta Sezione del Consiglio di Stato, investita dell’appello, osserva che la res controversa possa dare adito a contrasti in giurisprudenza e decide quindi di investire l’Adunanza plenaria (Cons. Stato, Sez. VI, n.5357/2022).
In particolare, le questioni rimesse alla Plenaria riguardano la legittimità di un provvedimento con cui il Ministero della cultura, dichiarando particolarmente interessante dal punto di vista culturale uno specifico locale, comprensivo delle opere ivi contenute e del suo arredamento, abbia anche deciso di tutelare l’attività di ristorazione che vi si svolge, inscindibilmente legata ad eventi storici, artistici e culturali d’interesse per la comunità di riferimento[5].
- La decisione ed i principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato
L’ iter argomentativo percorso dalla Plenaria può distinguersi in tre parti: una prima, in cui sono riepilogati i tre principali orientamenti affermati dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato sul tema del vincolo di destinazione d’uso culturale; una seconda che, al fine di individuare una nozione di bene culturale coerente con l’attuale assetto normativo, affronta le questioni del rapporto tra bene materiale e valore culturale immateriale; una terza ove viene data risposta ai quesiti sottoposti, congiuntamente all’enucleazione di una nozione elastica di patrimonio culturale.
Circa la prima parte, la Plenaria passa in rassegna i tre principali orientamenti che sono maturati sul punto in seno allo stesso Consiglio di Stato.
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- L’orientamento che nega l’ammissibilità del vincolo culturale di destinazione d’uso
Secondo la tesi dell’inammissibilità, un vincolo di destinazione d’uso contrasterebbe con la disciplina prevista dal Codice dei beni culturali e con la tutela costituzionale del diritto di proprietà e della libertà di iniziativa economica; ad essere tutelata, in tal caso, sarebbe non tanto la res di interesse culturale, quanto la sua destinazione e, quindi, l’attività che in essa viene esercitata[6].
Tale potere vincolistico comporta la possibilità di vincolare un immobile avuto riguardo non alla conformazione costruttiva e materiale dello stesso, ma con riferimento alla sua destinazione e, quindi, ad una determinata attività che ivi si svolge. Pertanto, è lo stesso principio di legalità che verrebbe intaccato; ammettendo un vincolo di destinazione d’uso, infatti, si finirebbe per ammettere una sorta di potere espropriativo extra ordinem in capo all’Amministrazione.
Per i sostenitori dell’inammissibilità, dunque, si trasformerebbe una disposizione che si limita a consentire prescrizioni accessorie e strumentali in una disposizione attributiva di poteri sostanzialmente espropriativi, la quale escluderebbe a priori ogni destinazione diversa da quella in atto al momento dell’imposizione del vincolo. Ciò trasformerebbe una disposizione permissiva del godimento del proprietario in conformità di limiti di interesse generale, secondo l’impostazione dell’art. 42 Cost., in un precetto impositivo di una servitù pubblica immobiliare legislativamente innominata (perché non attinente al valore del bene immobiliare in sé), quindi in contrasto con il principio di legalità ex artt. 42 e 43 Cost.[7].
Tale giurisprudenza chiama a sostegno della propria tesi la disposizione di cui all’art. 51, comma 1 del Codice il quale, nel prevedere un particolare regime vincolistico per gli studi d’artista, ammette eccezionalmente il divieto di modificarne la destinazione d’uso. Proprio l’eccezionalità di tale previsione confermerebbe la generale inammissibilità di un vincolo di destinazione d’uso del bene culturale.
In definitiva, tale primo indirizzo esclude l’ammissibilità di vincoli culturali di mera destinazione, specie per attività commerciali o imprenditoriali, anche se attinenti a valori storici e culturali presi in considerazione dalla legge.
b. L’orientamento che collega l’ammissibilità del vincolo a circostanze eccezionali e circoscritte
Altre pronunce del Consiglio di Stato[8] si sono rivolte nel senso dell’ammissibilità di un vincolo di destinazione d’uso, qualora risulti funzionale ad una migliore conservazione della res.
In particolare, si è osservato che l’eccezione alla regola generale del divieto di vincolo di destinazione d’uso del bene culturale è ammissibile qualora il bene materiale risulti intimamente correlato alla specifica destinazione ad esso impressa o ad un’iniziativa storico-culturale di rilevante importanza ivi svoltasi (requisito della c.d. compenetrazione).
Non vi sarebbe alcun contrasto con l’impianto normativo vigente. Il vincolo, infatti, sarebbe volto a tutelare in via immediata e diretta il bene culturale in sé, non l’attività in esso esercitata; il diritto di proprietà non incontrerebbe dunque limitazioni di sorta, poiché il vincolo di destinazione d’uso imporrebbe solo l’esatta individuazione dell’uso compatibile con la dichiarazione di interesse culturale della res, prescindendo dall’identità della persona legittimata ad esercitare l’attività.
La compromissione del diritto di proprietà sarebbe giustificata comunque dalla legislazione vigente, che ammette il potere conformativo dell’Amministrazione rispetto a particolari categorie di beni.
c. L’orientamento che ammette il vincolo sulla base di adeguata motivazione
Un terzo orientamento, infine, sostiene la legittimità del vincolo di destinazione d’uso, tenuto conto dell’adeguatezza della motivazione alla base della decisione amministrativa concretamente assunta.
La tutela accordata dall’art. 10 del Codice ai beni culturali dovrebbe essere estesa anche alle espressioni di identità culturale di cui all’art. 7bis del Codice, rispetto alle quali la necessità di garantire la conservazione della res è strettamente correlata alla continuità nel processo di condivisione, riproduzione e trasmissione delle manifestazioni immateriali a cui la cosa sia collegata[9].
d. La pronuncia dell’Adunanza Plenaria, 13 febbraio 2023, n. 5
Venendo alla seconda parte della sentenza, quella argomentativa, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato dichiara di aderire al terzo degli orientamenti prospettati. Afferma infatti che la tutela vincolistica non si pone in tensione con le libertà fondamentali costituzionalmente tutelate. A tal proposito, il Collegio si avvale della giurisprudenza della Corte costituzionale[10], che, in sede di giudizio di legittimità dei primi due articoli della legge n. 1089/1939 , si è espressa in senso favorevole all’utilizzo dei vincoli di destinazione d’uso. Dai principi enunciati dal Giudice delle leggi – afferma l’Adunanza Plenaria – si ricava, dunque, che la tutela del bene culturale non può che estendersi anche al suo uso, ogni qualvolta anche quest’ultimo contribuisca alla sua rilevanza culturale[11].
La Plenaria rigetta inoltre l’argomento fondato sull’eccezionalità della previsione del vincolo di destinazione d’uso in relazione ai studi d’artista (art. 51 Codice dei beni culturali); tale disposizione, che prevede in via generale e astratta il vincolo di destinazione d’uso in ragione della particolare qualitas del bene culturale in questione, funzionale, dunque, a rendere immodificabile l’ambiente e i luoghi in cui operò l’artista, non esclude l’ammissibilità di un vincolo analogo in relazione ad altre categorie di beni, rispetto ai quali sarà però necessaria una valutazione amministrativa che accerti di volta in volta, in relazione al singolo bene, le ragioni per cui usi diversi della res potrebbero recare pregiudizio al carattere storico o artistico ovvero all’integrità materiale della stessa.
Per la Plenaria il potere di porre limiti alla destinazione di un bene culturale rientra nel generale sistema dei vincoli legislativamente previsti per la tutela delle cose di interesse storico o artistico.
L’esercizio di tale potere non deve tuttavia tradursi nell’obbligo di esercizio o prosecuzione dell’attività commerciale o imprenditoriale in capo ad un determinato gestore, ovvero, ferma la destinazione d’uso riconosciuta al bene culturale, non sarà possibile attribuire al predetto gestore una riserva di attività, dovendosi riconoscere, in tal caso, l’illegittimità del provvedimento amministrativo per sviamento di potere[12].
L’Amministrazione ha, quindi, due poteri: quello di precludere ogni uso incompatibile con la conservazione materiale della res, nonché quello di potere disporre la continuità dell’uso attuale cui la cosa è stata, storicamente e fin dalla sua realizzazione, destinata.
I giudici amministrativi sottolineano, inoltre, che ai fini della dichiarazione dell’interesse culturale dei beni, può essere sufficiente anche il richiamo a fatti ed eventi della storia locale.
Particolare importanza, però, dovrà rivestire la motivazione del provvedimento impositivo, che dovrà dare puntualmente conto dell’esistenza di un collegamento tra la res e l’attività ivi svolta. L’Amministrazione, dunque, è tenuta ad indicare le ragioni per le quali il valore culturale della res non può essere salvaguardato se non attraverso la conservazione del suo pregresso uso che, compenetratosi nelle cose che ne costituiscono il supporto materiale, è divenuto ad esso consustanziale [13]. Dovrà quindi darsi conto del collegamento tra gli elementi culturali materiali e quelli immateriali, che si concretizza nello svolgimento di un’attività; collegamento da cui si evince il valore culturale della res, evidenziato dall’immedesimazione dei valori storico-culturali con le strutture materiali (quali l’immobile e gli arredi in esso contenuti) e dalla relazione dei beni con determinati eventi della storia e della cultura.
Da ultimo, la Plenaria sottolinea che, poiché le valutazioni alla base del provvedimento impositivo del vincolo costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica (riservata all’Amministrazione in merito alla qualitas del bene), il Giudice Amministrativo potrà sindacare la valutazione compiuta dall’Amministrazione esclusivamente sotto il profilo della coerenza, logicità e completezza, relativamente anche alla correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelti; non sarà in ogni caso ammissibile un sindacato di tipo sostitutivo che riguardi il merito delle scelte effettuate dall’Amministrazione. Trattasi, infatti, di valutazioni tecniche-specialistiche caratterizzate da ampi margini di opinabilità, valutazioni demandate ex lege all’Amministrazione. [14]
e. Le espressioni di identità culturale collettiva
Circa la concezione elastica di patrimonio culturale, la sentenza de qua manifesta la volontà di un’interpretazione estensiva dell’art. 7bis, idonea a ricomprendere beni avulsi dalla diretta protezione della Convenzione UNESCO del 2003. In particolare, la Plenaria sul punto afferma che le Convenzioni UNESCO vengono richiamate dall’art. 7bis del Codice in funzione meramente identificativa delle fattispecie astrattamente costituenti “espressioni di identità culturale”; ne deriva che il procedimento di salvaguardia del bene di interesse culturale ex art. 7bis del Codice, svolto dal competente Ministero sul territorio nazionale, è indipendente dal procedimento di candidatura dei siti UNESCO.
Il Collegio evidenzia poi la diversità di fondo tra il sistema nazionale e quello convenzionale in relazione alla tutela del bene culturale immateriale. Se, infatti, le Convenzioni UNESCO consentono di tutelare il bene immateriale in via immediata e diretta, a prescindere dall’esistenza di un collegamento con una res fisica, l’ordinamento nazionale richiede invece necessariamente un collegamento qualificato con un elemento materiale, per sé tutelabile ex art. 10 del d. lgs. 42/2004; in presenza di questa condizione, si può riconoscere l’operatività di un vincolo di destinazione d’uso del bene culturale immateriale. la Plenaria arriva ad affermare che gli strumenti di tutela del patrimonio culturale nazionale non possono ritenersi circoscritti alle sole manifestazioni culturali meramente materiali: è indispensabile ricomprendere nell’ambito della tutela anche le manifestazioni culturali immateriali che, essendo per propria natura destinate ad essere costantemente ricreate e condivise a beneficio della comunità di riferimento [15], necessitano di strumenti di tutela volti ad evitarne la dispersione.
Per perseguire queste finalità – sottolinea il Collegio – è valorizzabile l’istituto del c.d. vincolo di destinazione d’uso, che ponga la res a servizio dell’espressione culturale di cui costituisce la testimonianza in relazione al messaggio che il bene culturale, come un vero e proprio documento, è in grado di perpetuare per le generazioni future. [16]
Il vincolo di destinazione d’uso non rappresenta uno strumento diverso e ultroneo rispetto ai procedimenti ordinari propri della tutela dei beni culturali ex artt. 13 e ss. d. lgs. n. 42/2004; infatti, l’art. 7bis integra e rafforza il sistema di tutele contemplate dal Codice.
Coerentemente con i principi enunciati anche dalla Corte costituzionale [17], la Plenaria sostiene dunque che l’art. 7bis non configura un sistema di protezione binario all’interno del Codice; infatti, le misure a tutela delle manifestazioni culturali materiali possono essere adeguatamente utilizzate per salvaguardare le “attività culturali”, che per esse e in esse si svolgono, al ricorrere delle condizioni indicate dalla norma. [18]
In definitiva, il provvedimento dichiarativo dell’interesse culturale del bene – unico sia per i profili materiali che per quelli immateriali – dovrà, secondo il massimo organo di giustizia amministrativa, evidenziare l’esistenza di un’indissolubile connessione fra beni materiali e beni immateriali che attribuisca ad un tempo rilevanza storico-artistica ai beni e valore storico e sociale all’attività svolta [19].
Conclusioni
La sentenza dell’Adunanza Plenaria chiarisce che la tutela del patrimonio culturale immateriale può avere ad oggetto anche particolari destinazioni d’uso di un determinato bene e non soltanto il bene in quanto tale, anche se tale possibilità può essere ammessa solo al ricorrere di alcune motivate condizioni, al fine di non ampliare in modo sostanzialmente indefinito l’ambito della tutela [20].
La decisione, però, ha confermato la dimensione imprescindibilmente materialistica del patrimonio culturale non apportando cambiamenti radicali in tema di beni culturali puramente intangibili. In tal senso la lettura estensiva svolta dall’Adunanza Plenaria presenta il vulnus di non aver messo in adeguata evidenza la necessità di approntare un apparato legislativo coerente con la normativa convenzionale ratificata [21].
Inoltre, dal dispositivo della sentenza si evince che il vincolo in questione avrebbe esclusivamente una natura oggettiva e non soggettiva. Pare però difficile distinguere tra queste due dimensioni. Sul punto, infatti, la Convenzione UNESCO del 2003, all’art. 2, fa espresso riferimento alle conoscenze e al c.d. know-how che ben rilevano, ad esempio, nel caso di un’attività di ristorazione quale quella del caso di specie e che implicano, in termini di tutela, sia una difficile scissione tra l’attività oggettivamente svolta e i singoli individui che la pongono in essere, sia una necessaria e onerosa attività di trasmissione.
Giuseppe Chiantera
NOTE
[1] Rielaborazione dell’articolo L’ADUNANZA PLENARIA SUI LIMITI OPERATIVI DEL VINCOLO DI DESTINAZIONE D’USO DEL BENE CULTURALE di Marco Di Donfrancesco IUS/10 – DIRITTO AMMINISTRATIVO Articolo divulgativo – ISSN 2421-7123 Pubblicato, Martedì 18 Aprile 2023
[2] G. Vesperini, Beni culturali e “vite maritata”, in Giornale Dir. Amm., 2022.
[3] il Ristorante Il Vero Alfredo, sito in Piazza Augusto Imperatore 30, occupa uno dei locali posti al piano terra del Palazzo dell’Istituto Nazionale di Previdenza Sociale, già dichiarato di interesse storico-artistico con D.D.R. del 22/08/2006. La storia del locale si intreccia sin dagli anni ’40, con quella del Palazzo dell’INPS, nell’ambito dell’opera di sistemazione urbanistica della piazza da parte dell’arch. Vittorio Morpurgo, prevista dal Piano regolatore del 1931. Dopo l’opera di allestimento, nel gennaio 1950, il locale riapre al pubblico, noto come “Alfredo”, poi “L’Originale Alfredo” (fino al 1990) e infine “Il Vero Alfredo”, mantenendo fino ad oggi inalterati la distribuzione interna e i caratteri stilistici originari, con la varietà dei suoi arredi e dei bassorilievi d’epoca dello scultore Gino Mazzini, che ancora caratterizzano il ristorante, in linea con il gusto del periodo che concepiva la decorazione plastica come parte dell’architettura. Al suo interno si possono annoverare il ciclo di bassorilievi delle quattro stagioni suddiviso tra la Sala Dolce Vita e la Sala Celebrities, l’insegna del ristorante, la scultura di Ninfa e, soprattutto, il bassorilievo raffigurante il Trionfo del fondatore del ristorante Alfredo Di Lelio mentre innalza nella mano sinistra il celebre piatto di fettuccine divenuto quasi un brand del locale stesso.
[4] Decreto n. 50 del 13 luglio 2018 (impugnato in primo grado). L’atto ha dichiarato “l’immobile (Ristorante) denominato “Il Vero Alfredo”, con le opere di Gino Mazzini e gli elementi di arredo conservati all’interno, sito in Roma, piazza Augusto Imperatore, 30 … di interesse particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, co. 3, lett. d) (“Beni culturali”) e in considerazione dei principi enunciati dall’art. 7 bis (“Espressioni di identità culturale collettiva”) del d.lgs.vo 22 gennaio 2004, n. 42 e ss.mm.ii.”, sottoponendolo, di conseguenza, “a tutte le disposizioni di tutela contenute nel predetto decreto legislativo”.
[5] Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5/2023, par. 1.2 e 1.3 (della parte in diritto), ove si afferma che “In effetti, così provvedendo, il decreto ministeriale ha valorizzato, sia sotto il profilo sistematico che teleologico, la connessione inscindibile tra gli elementi materiali e quelli immateriali, ravvisando l’essenzialità della continuità dell’uso; il che poi si traduce nella sostanziale imposizione di un ‘vincolo di destinazione d’uso del bene culturale’, quale effetto direttamente conseguente soltanto al provvedimento impugnato in primo grado“.
[6] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 16 settembre 1998, n.1266; sez. VI, 12 luglio 2011, n. 4198; sez. VI, 2 marzo 2015, n. 1003; sez. IV, 29 dicembre 2017, n. 6166; sez. V, 25 marzo 2019, n. 1933.
[7] Cons. Stato, sez. VI, 16 settembre 1998, n.1266
[8] cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 28 agosto 2006, n.5004; sez. VI, 6 maggio 2008, n. 2009; sez. IV, 12 giugno 2013, n. 3255
[9] M. Di Donfrancesco, in Cammino diritto, 2023.
[10] Corte cost. 9 marzo 1990, n. 118, ove si afferma che “l’esigenza di protezione culturale dei beni, determinata dalla loro utilizzazione e dal loro uso pregressi, si estrinseca in un vincolo di destinazione che agisce sulla proprietà del bene e può trovare giustificazione, per i profili costituzionali, nella funzione sociale che la proprietà privata deve svolgere“.
[11] Cons, Stato, Ad. Plen., n. 5/2023, cit., par. 3.3.
[12] M. Di Donfrancesco, in Cammino diritto, 2023, cit.
[13] Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5/2023, cit, par. 3.8.
[14] Cons. Stato, sez. VI, 4 settembre 2020 n. 5357
[15] Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5/2023, cit., par. 4.7.
[16] Consiglio di Stato, sez. VI, 4 settembre 2020, n. 5357
[17] Corte Costituzionale, Sent. n. 118 del 1990
[18] Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5/2023, cit., par. 4.8.
[19] Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5/2023, par. 4.8, cit.
[20] C. Contessa, Recentissime Consiglio di Stato – Vincoli culturali “di destinazione d’uso”, in Giur. It., 2023.
[21] G. Botto Giornale Dir. Amm., 2023, cit..
